青春不息 奋斗不止 华北气象青年在行动

[42]对于规范性文件附带审查制度的运作评价可见，马德华：《我国行政诉讼规范性文件附带审查的模式与效力难题》，载《政治与法律》2017年第8期。

在我们国家，党如何领导民主法治建设，经过了一个不断积累经验、不断总结教训的过程。这是由维护宪法法律稳定权威的必要性决定的，因为如果各级党的组织甚至党内的个人都可以对宪法法律是否过时进行判断，并在认为已经过时的情况下就不遵守执行，或者提出违宪违法的修改废止的主张，那宪法法律的稳定性和权威性就真的荡然无存了。

从十二大党章修改到1982年宪法通过至今，党章和宪法经过多次修改，但是，党必须在宪法法律范围内活动这条极其重要的原则，从来没有修改。这些重要表述，实际都是宪法的延伸和烘托，值得高度重视、深度解读，是中国特色社会主义进入新时代后，处理党的领导与宪法法律关系的重大时代背景和重大时代特点，对于正确认识党在宪法法律范围内活动的含义，具有十分重要的意义。这就意味着，党内法规是可以突破国家法律的。但在政治纪律处理后，如何在法律程序上予以处理，的确是一个难题，处理得好，就有利于树立起宪法法律权威，但处理得不好，又容易损害党的领导和执政地位。再比如，党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央顺应时代和人民要求，全面从严治党，采取了一系列重大措施，惩治了一大批挑战宪法法律权威的党内腐败分子，整顿了不少违宪违法的党组织，就使得党在宪法法律范围内活动呈现出鲜明的时代要求和特点。

这时候，对于党中央、中央政治局、中央政治局常委会在宪法法律范围内活动的理解，恐怕不能绝对化、机械化，因为在一党领导和执政的国情下，这三个主体是全党、全国最高政治领导力量的核心，宪法的修改、法律的制定和修改，本身就要坚持这三个主体的具体领导，涉及全党、全国的重大主张都要由这三个主体领导和提出，如果说宪法法律出台后，这三个主体永远都不能提出突破性的改革主张，不能越宪法法律既有规定的雷池一步，那宪法法律本身就成为静止的东西了，这不符合社会主义法治建设的常理和逻辑。实际上，再往前追溯可以发现，三者有机统一的这个说法和精神，早在前述1983年彭真向新华社记者发表谈话时就提出了。  [2]参见林春逸：《试论反腐败体制、机制和制度的创新》，载《广西社会科学》2002年第3期。

参见李忠：《国家监察体制改革与宪法再造》，载《环球法律评论》2017年第2期。一是党对监察工作领导的内容。监察权的运行不仅包括监察机关根据《监察法》的规定对具体监察事项行使监察职能的活动，也包括监察权自体监督中的组织体制问题，对此，《监察法》规定了多元的监督模式，包括权力机关监督、民主监督、社会监督、舆论监督等形式，然而，由国家监察机关作为行使国家监察职能的专责机关，依照法律规定独立行使监察权的法律地位所决定，对于行使国家监察权的监察人员违反《监察法》规定，成立腐败违法或者犯罪的，仍只能由监察机关自行管辖，从而在监察机关自我监督模式上，实行的是内部约束原则。第四，两级组织同步报告制度。

除监察决定外，《监察法》第60条规定，下级监察机关及其工作人员在监察活动中涉嫌程序性违法，侵害被调查人合法权益的，也属于上一级监察委员会的监督范围。前述依照《监察法》所展开的法定程序性，其所针对的对象当然是已经进入立案程序后的具体权力行使过程，客观存在的情况在于，在是否要将特定主体交由监察机关依法定程序处置之前，会存在地方党组织研究与决定的情况，对此，本文同样坚持应采取抽象领导的原则，当然，在治理体系转型的过程中，在必须采取具体领导的情况下，也应当通过地方组织集体行使对个案领导权的方式，结合其他机制的综合运用，实现具体领导权。

第二，上级机关主导监察决策权原则。这一设计采用了中国权力系统监督中常用的双重负责原则，力图避免地方监察权行使中的监察权地方化、腐败治理标准地方化、腐败治理生态难以彻底更新的影响。进入专题： 监察法 反腐败 。  [12]学者李忠提出，我国宪法规定了三级监督体系。

二、《监察法》对国家腐败治理体制的系统更新 通过建构腐败治理体制与政治体制、治理体制，以及法治国家建设的关系，本文认为，腐败治理体制是指国家基于腐败治理需要，根据一国政治体制与权力结构的基本状况，就腐败治理的国家领导权、治理战略制定、实施与动员权、腐败治理过程中相关国家权力机关的权力分配、机构设置、隶属关系、运行与协调制度，以及社会参与腐败治理的组织模式所形成的制度与规范体系。三、中国特色腐败治理体制的理论要义 (一）国家腐败治理的领导体制 腐败治理体制作为国家政治体制的组成部分，以中国共产党全面领导、国家权力机关监督性领导、监察委员会主导行使腐败治理权为中心。监督权既然是权力，那么权力的强制性、彭胀性、排他性、腐蚀性的属性它也会样样具有，所以监督权本身必须受到监督。本文认为，腐败治理的特殊性决定了监督制的特殊性，为此，应建构双层式再监督体制，即对国家监察权再行设置人大监督权。

集体行使监察决策权原则，体现为监察委员会对监察机关的工作有组织领导权、决定权、代表权等，负有全面的领导责任。倪星：《试论中国反腐败方略的系统设计》，载《政治学研究》2003年第4期。

《宪法》和《监察法》以中国特色政治体制、权力结构与国家治理结构为根据，将明确腐败治理领导权与领导体制作为立法重点，立法确立的国家腐败治理领导权的内容包括两个方面。参见胡鞍钢、过勇：《转型期防治腐败的综合战略与制度设计》，载《管理世界》2001年第6期。

  [6]参见柏维春：《中国治理腐败的体制困境及其应对》，载《东北师大学报（哲学社会科学版）》2011年第3期。就权力机关对监察机关的领导体制，修正《宪法》第3条、第126条、第67条和第104条分别规定了负责制与监督制，《监察法》则规定了负责制+监督制，即国家监察委员会对全国人民代表大会及其常务委员会负责，并接受其监督（第8条)及地方各级监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责，并接受其监督（第9条)。人民代表大会制度是中国的基本政治制度，是中国特色主权在民原则的体现，国家最高权力机关创设独立监察权制度，也必然有权对监察机关履行国家腐败治理权的情况进行全面监督。《决定》指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。在监察权行使中，上级机关主导监察决策权原则具体体现在五个方面。惩治腐败作为国家早期的观念在现代化中成为国家治理体系的重要内容，国家功能的发展，引发治理体制的调整。

《宪法》建构的国家监督体系，是一个由元监督的人大监督与派生监督的专属监督构成的体系，后者由具有宪法地位、行使法律监督权的检察监督与行使腐败监督权的监察监督，以及行使财政监督权的审计监督构成。  [17]参见魏昌东：《腐败治理模式与中国立法选择》，载《社会科学战线》2016年第6期。

  [5]关于中国反腐败体制问题的研究成果形成于21世纪初，马春生以对中国反腐败体制的理论探讨为题进行了分析，然而，此项研究混淆了反腐败体制与国家腐败治理体系的界限，此外，在政治学、管理学的研究中也提及了反腐败体制的问题。就权力机制而言，是对党和国家事务进行集体领导。

根据《监察法》第38条规定:需要采取初步核实方式处置问题线索的，监察机关应当依法履行审批程序，成立核查组。因此，对国家和治理的理解与把握是阐释国家治理体系理念演变、角色位移和功能消长的重要思路。

中国腐败治理中所采取的先治标、后治本，以强化治标为治本争取时间的策略，体现了这一基本规律。受理申诉的监察机关应当在受理申诉之日起一个月内作出处理决定。《宪法》与《监察法》在国家及地方监察委员会与同级国家权力机关的关系中，采用了以现行检察领导体制为蓝本加以改造的立法策略，表现为在权力机构的领导体制设定上，就权力机关对检察机关的领导体制，《宪法》第3条、第138条、第67条和第104条分别规定了负责制与监督制原则，即向同级国家权力机关负责、接受同级人大常委会的监督。不同政治体制不仅决定腐败衍生的可能与模式，也决定着腐败的治理成效。

  [10]参见习近平：《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》，载《人民日报》2014年1月1日第2版。第二，坚持权力机关监督性领导原则。

一是有利于集中集体的智慧，防止个人决策的主观片面性，从而提高办案质量和监察监督的能力。由上一级监察机关决定是否提出从宽处罚建议，具有防止从宽处罚权滥用的监督功能。

国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。[23]不同于《宪法》就检察机关内部领导体制中的检察长负责制，《宪法》就监察委员会内部领导体制采纳了委员会负责制的方案。

[16]党对监察机关腐败治理权的领导涉及两个重点课题。由个体腐败向群体腐败，再到体制性、制度性腐败，要求腐败治理做出积极回应，包括增加治理机制要素、完善体制，从根本上解决腐败治理成效不彰的问题。在立案之后，通常采取主要负责人承办制。通过上一级监察机关的全面审查，终结监察程序，从而确保监察决定的法律效力和监察活动的效率。

通过强化机制的效能，为反腐制度确立营造良好政治生态环境。腐败治理的关键在于，全面推进与落实腐败治理领导权机关腐败治理的战略决策，腐败治理体制作为一国国家治理的规范体系，必须高度重视组织体制、权力分配体制、权力运行体制以及反腐机关、社会参与的权力行使与组织模式等内容，确保规范体系科学。

第三，监察权一体化原则。[20]而在《宪法》和《监察法》所规定的监察领导体制中，却并不存在这一有效机制，有待立法完善。

尽管立法未规定请示报告的对象，但从集体研究后的语义看，应包括上一级监察委员会。我国已就腐败治理完成了党和国家监督与治理体系的系统改革，其最鲜明的特色就是采用了党内监督机关与国家监察机关的一体化（合署办公)模式，党的纪律检查机关在监督职权的具体运行中，则采取了由党的纪律检查机关与国家监察机关联合办案、根据案件性质分别决定、做出处理的形式，这种具体决定模式，就是党对监察工作领导的主导方式，既有利于加强党对腐败治理权的具体领导，也有利于有效规避既往治理中的困局。